Nuova Convenzione: la distanza minima di 200 metri tra i locali esterni e tra questi e le altrui farmacie come garanzia della capillarità del sistema farmacia

Tra le norme più rilevanti contenute nella nuova Convenzione approvata mediante l'Accordo Collettivo Nazionale per la disciplina dei rapporti con le farmacie pubbliche e private ai sensi dell'art. 8 comma 2 del d. lgs. n. 502/92 vi è l'espressa previsione:

- dell'obbligo di apertura dei locali esterni della farmacia nell'ambito della sede di pertinenza prevista in pianta organica

- dell'obbligo di rispetto di una distanza minima di 200 metri tra i locali esterni alla farmacia e le altre farmacie, nonché tra i locali esterni delle farmacie.

Le disposizioni sono contenute nell'art. 6 comma 5 dell'allegato 4, che prevede altresì la misurazione della distanza mediante la via pedonale più breve tra soglia e soglia.

Non vi è dubbio che le disposizioni sugli obblighi di distanza minima anche in relazione ai locali esterni avranno grande rilievo nello sviluppo della farmacia dei servizi e, soprattutto, nelle prospettive di incremento del business, tenuto conto che determineranno (ferma restando la posizione che le Regioni assumeranno in merito, nell'ambito delle prerogative che l'ordinamento giuridico assegna loro in materia) un “raddoppio” dell'obbligo di distanza, visto che questa dovrà riguardare non più soltanto le farmacie, ma anche “incroci” tra i locali esterni e le farmacie, con il conseguente possibile “effetto paralizzante” che potrebbe avere l'apertura di un locale esterno rispetto alla possibilità di apertura di locali esterni (ovvero anche della stessa farmacia) da parte del titolare limitrofo.

Tenuto conto della sempre maggiore importanza che avranno nel futuro le attività svolte nei locali esterni alla farmacia, è opportuna una disamina della conformità delle predette norme ai principi che reggono il “sistema farmacia”, al fine di sciogliere eventuali dubbi di carattere interpretativo.

A tal proposito è necessario verificare se le nuove norme relative alla distanza minima tra farmacie e locali altrui, nonché tra locali sono in linea col principio cardine dell'assistenza farmaceutica: la capillarità.

Com'è noto il “sistema farmacia” è retto dal principio della capillarità: le farmacie sono contingentate nel numero e vengono dislocate ordinatamente nel territorio mediante la pianta organica al fine di garantire assistenza farmaceutica uniforme e consentire la migliore accessibilità al servizio farmaceutico. L'esigenza dell'equa distribuzione delle farmacie sul territorio, cristallizzata nell'art. 2 comma 1 della legge n. 475/1968, trova il suo culmine nell'espressa previsione, introdotta nel medesimo comma dalla legge n. 27/2012, secondo cui occorre garantire l'accessibilità del servizio farmaceutico anche ai cittadini residenti nelle aree scarsamente abitate.

L'esigenza di assicurare l'assistenza farmaceutica secondo regole precise ed uniformi, tali da giustificare il criterio della ripartizione ordinata del territorio, trova giustificazione anche nell'importantissima sentenza della Corte di Giustizia dell'1 giugno 2010 (in cause riunite C-570/07 e C-571/07), nella quale si legge che “stabilimenti ed infrastrutture sanitarie possono essere oggetto di una pianificazione. Tale pianificazione può comprendere una previa autorizzazione per l’installazione di nuovi prestatori di cure se questa si riveli indispensabile per colmare eventuali lacune nell’accesso alle prestazioni sanitarie e per evitare una duplicazione nell’apertura delle strutture, in modo che sia garantita un’assistenza medica adeguata alle necessità della popolazione, che copra tutto il territorio e tenga conto delle regioni geograficamente isolate o altrimenti svantaggiate .... Orbene, tale conclusione può essere pienamente trasposta ai prestatori di servizi sanitari di farmacia”.

Nell'ambito della pianificazione mediante dislocazione ordinata sul territorio, notevole rilevanza assume anche il limite della distanza minima dei 200 metri tra farmacie, che trova il suo riferimento normativo nell'art. 1 della l. n. 475/1968 (oltre che nell'art. 13 del D.P.R. n. 1275/1971) riguardo al quale il Consiglio di Stato, nella recente sentenza n. 212/2025, ha certificato la sua conformità ai principi costituzionali ed europei: “nel prevedere il limite della distanza minima di 200 metri tra farmacie, stabilito dall'art. 1 della legge n. 475/1968, il legislatore non ha frapposto alcun ostacolo all’iniziativa economica privata e alla libera concorrenza, ma l’ha semplicemente regolata nel pieno rispetto dei principi costituzionali e comunitari, rispondendo detta disciplina ad esigenze di interesse pubblico e ad obiettivi di pianificazione territoriale”. La certificazione, da parte del Consiglio di Stato, del fatto che il rispetto della distanza minima di 200 metri tra le farmacie sia uno degli elementi che concorre a garantirne la capillarità, mediante l'equa distribuzione sul territorio, lo si rinviene anche in altre pronunce: "alla realizzazione dell'equa distribuzione concorrono plurimi fattori diversi dal numero di residenti, qualiin primo luogo l'individuazione delle maggiori necessità di fruizione del servizio che si avvertono nelle diverse zone del territorio, le correlate valutazioni di situazioni ambientali, topografiche e di viabilità, le distanze tra le diverse farmacie,le quali sono frutto di valutazioni ampiamente discrezionali, come tali inerenti l'area del merito amministrativo” (Consiglio di Stato sentenze n. 9399/2023, n. 1129/2020 e n. 4231/2018).

Fermo restando, allora, che la disciplina sulla suddivisione in zone farmaceutiche perimetrate e la normativa sull'obbligo di distanza minima tra le farmacie sono la risposta del legislatore alle esigenze dell'interesse pubblico consistente nella tutela della salute dei cittadini, nonché ad obiettivi di pianificazione territoriale (che garantiscono la capillarità) è da rilevare che correttamente la nuova Convenzione prevede, nel citato art. 6 comma 5 dell'allegato 4, l'applicazione della disciplina della distanza minima anche ai locali esterni alla farmacia.

Mediante l'applicazione dei principi di logica si ricava che i locali esterni in cui si esplica l'attività della farmacia dei servizi sono né più né meno che la stessa farmacia “territorializzata” nella sua modalità operativa (e non potrebbe essere altrimenti), sicché è assolutamente conforme al principio di capillarità assicurare tra le farmacie e gli altrui locali esterni, nonché tra i locali esterni, la stessa rigorosa disciplina sulla distanza minima di 200 metri che le norme legislative statali (art. 1 l. n. 475/1968 e art. 13 D.P.R. n. 1275/1971) prevedono tra le farmacie.

Il principio di capillarità, come detto, infatti “regge” tutto il “sistema farmacia” e non andrebbe scalfito mediante fessurazioni interpretative. La Corte Costituzionale, nella sentenza n. 171 dell'8 luglio 2022, proprio in merito alle nuove attività della “farmacia dei servizi”, scrive: “È anche in ragione di questa diffusione sull’intero territorio nazionale delle farmacie – frutto dell’applicazione del criterio del contingentamento nella determinazione del numero delle sedi farmaceutiche – che il legislatore delegato, con il decreto legislativo 3 ottobre 2009, n. 153 ..., ha previsto che, in aggiunta all’assistenza farmaceutica, «nuovi servizi a forte valenza socio-sanitaria [siano] erogati dalle farmacie pubbliche e private nell’ambito del Servizio Sanitario Nazionale», come indicati nella legge di delegazione (art. 11, comma 1, della legge 18 giugno 2009, n. 69 ...); e, tra questi, la partecipazione «al servizio di assistenza domiciliare integrata a favore dei pazienti residenti o domiciliati nel territorio della sede di pertinenza di ciascuna farmacia, a supporto delle attività del medico di medicina generale o del pediatra di libera scelta» (art. 1, comma 2, lettera a, del d.lgs. n. 153 del 2009), nonché l’effettuazione «di prestazioni analitiche di prima istanza rientranti nell’ambito dell’autocontrollo» (art. 1, comma 2, lettera e, del d.lgs. n. 153 del 2009). In tal modo – ed è ciò che maggiormente rileva in questa sede – «l’attività svolta dalle farmacie non è più ristretta alla distribuzione di farmaci o di prodotti sanitari, ma si estende alla prestazione di servizi» (sentenza n. 66 del 2017),la cui determinazione avviene nell’ambito dei princìpi fondamentali, stabiliti dal legislatore statale, in materia di «tutela della salute», perché «finalizzati a garantire che sia mantenuto un elevato e uniforme livello di qualità dei [relativi] servizi in tutto il territorio» (sentenza n. 66 del 2017)”.

Tra questi principi fondamentali può certamente rientrare, appunto, quello dell'ordinata dislocazione sul territorio delle farmacie attraverso anche un limite di distanza di 200 metri col quale il legislatore oltre a rispondere, come afferma il Consiglio di Stato nella succitata sentenza “ad esigenze di interesse pubblico e ad obiettivi di pianificazione territoriale”, ha anche posto le basi per la tutela dell'interesse economico delle farmacie medesime, impedendo forme di concorrenza talmente accanite da determinare un danno all'interesse pubblico attraverso la chiusura degli esercizi minori (il principio secondo cui occorre impedire forme di concorrenza estreme tra le farmacie lo si rinviene nela sentenza della Corte Costituzionale n. 27/2003). L'accentuazione estrema delle forme di concorrenza, infatti, va sempre evitata al fine di scongiurare, con la chiusura delle farmacie, l'alterazione della rete capillare delle stesse. Tale principio trova conferma pure nella recentissima sentenza, del 3 febbraio 2025, del TAR Bologna, secondo cui: “la previsione della distanza minima tra farmacie risulta funzionale alla garanzia dell’efficienza del sistema farmaceutico attraverso la capillare diffusione delle farmacie in relazione a tutti servizi erogati(vedi Tar Lazio sede di Roma, sentenza n. 5374 del 2021, Tar Campania sede di Napoli, sentenza n. 425 del 2021)”.

In buona sostanza i locali esterni alla farmacia non possono essere derubricati ad un quiddi diverso rispetto alla farmacia (con l'effetto di sottrarli alla disciplina applicabile alla farmacia), ma sono “farmacia” essi stessi a tutti gli effetti.

Sono una mera articolazione sul territorio di quella stessa farmacia che, nel tempo, sta ampliando le proprie funzioni configurandosi, appunto, come “farmacia dei servizi” e quindi, in punta di diritto, ad essi è applicabile la medesima normativa applicata ad oggi alle farmacie.

Vi è da considerare però che l'applicazione del limite di distanza non può spingersi fino all'impedire in senso assoluto al farmacista limitrofo di fornire alla collettività gli stessi servizi forniti dal titolare che ha già ottenuto l'autorizzazione per i propri locali esterni. Di questo, tuttavia, ci si occuperà in un successivo articolo di approfondimento.