AIFA e AIC: le linee guida possono essere integrate da dati scientifici di studi recenti
Il rifiuto dell’autorizzazione all’immissione in commercio (AIC), da parte di AIFA, di un medicinale generico per mancato riconoscimento della bioequivalenza può fondarsi anche su dati scientifici emersi in studi recenti che integrino il contenuto delle linee guida, non essendo necessario che la decisione sulla richiesta di autorizzazione si configuri come mera trasposizione meccanica del limite di soglia individuato nelle linee guida
La mancata richiesta di chiarimenti da parte di AIFA ad EMA in merito a studi scientifici tali da modificare le linee guida non è tale da inficiare le decisioni di AIFA stante la sua autonomia istituzionale
Il rilascio di AIC relativa ad un farmaco avente mediana di Tmax maggiore rispetto a quello per il quale è intervenuto un diniego di AIC non configura una disparità di trattamento ai danni di quest’ultimo, bensì un onere di valutare la revoca dell’AIC rilasciata al primo
L’art. 29 del d. lgs. n. 219/2006 non prevede un termine perentorio per la conclusione del procedimento relativo al rilascio di AIC
Massima
Autorizzazione all’immissione in commercio – AIFA – rifiuto – motivazione fondata su studi scientifici – deroga alle linee guida – possibilità
Autorizzazione all’immissione in commercio – AIFA – mancata richiesta di chiarimenti a EMA riguardo a studi scientifici – autonomia istituzionale di AIFA - possibilità
Autorizzazione all’immissione in commercio – AIFA – diniego per superamento limite da parte della mediana di Tmax - precedente rilascio di AIC per farmaco avente mediana di Tmax superiore al limite – disparità di trattamento – esclusione
Autorizzazione all’immissione in commercio – AIFA – conclusione del procedimento – termine – perentorietà – esclusione
A seguito del rifiuto, da parte dell’AIFA, di rilasciare l’AIC di medicinali generici a causa del mancato riconoscimento della bioequivalenza, è sorto un serrato contenzioso dinanzi al Giudice amministrativo, risoltosi con la sentenza in oggetto.
La causa del rifiuto risiede nel fatto che la mediana di Tmax (e, cioè, lo strumento misuratore che accerta la comparabilità tra i medicinali generici – cd. test – e quelli di riferimento – cd. reference -) dava il risultato di 28,6%, superiore alla soglia del 20%.
Le Società ricorrenti contestano la decisione indicando che le linee guida del 2018 (applicabili ratione temporis alla controversia) non contemplavano tale soglia, che è stata introdotta soltanto nella bozza EMA/CHMP/356876/2017 Rev. 1 entrata in vigore il 1° gennaio 2024, in data dunque ben successiva non soltanto alla loro istanza di rilascio di AIC, ma anche all’adozione degli atti di diniego dell’AIFA.
Secondo il Consiglio di Stato il provvedimento di diniego dell’AIFA, che richiama proprio tale studio, sfociato nell’espressa modifica delle linee guida, è di per sé un valido motivo per l’atto di diniego di rilascio dell’AIC da parte dell’AIFA, visto che essa, nelle sue valutazioni caratterizzate da un alto livello di discrezionalità tecnica, può integrare le prescrizioni contenute nelle linee guida con il riferimento a dati scientifici che non siano stati ancora trasfusi in provvedimenti vincolanti. Il solo limite a tale possibilità di integrare le linee guida, secondo il Consiglio di Stato, va individuato nel rispetto rigoroso dei canoni di logica e plausibilità scientifica e, quindi, in ultimo, la correttezza della decisione risiede nella coerenza scientifica di tale integrazione. In buona sostanza la sentenza afferma che la decisione sul rilascio di un’AIC possa anche risolversi nella mancata applicazione meccanica delle prescrizioni contenute nelle linee guida.
La decisione di AIFA, dunque, di utilizzare specifici studi (che sono stati solo successivamente recepiti nelle linee guida) non solo deve ritenersi giuridicamente corretta secondo i Giudici amministrativi, ma deve considerarsi rispettosa del principio di precauzione, pilastro della moderna architettura giuridica europea, che obbliga le Amministrazioni ad adottare i provvedimenti più appropriati per prevenire, tra gli altri, i rischi potenziali per la sanità pubblica.
La circostanza che l’AIFA abbia assunto una decisione finale senza prima consultarsi con l’EMA, secondo il Consiglio di Stato deve ritenersi irrilevante visto che deve riconoscersi l’autonomia istituzionale dell’AIFA, a tacer della sostanziale identità di posizioni sul punto da parte dei due enti.
Il Consiglio di Stato rigetta anche la tesi secondo cui vi sarebbe disparità di trattamento in quanto, per un caso analogo, AIFA avrebbe rilasciato l’AIC ad altre società; secondo i Giudici di Palazzo Spada un simile precedente, alla luce di quanto già indicato, non impone affatto il rilascio dell’AIC ai ricorrenti, ma semmai la revoca di quella già rilasciata alle altre Società.
Nell’ultima parte della sentenza si affronta il tema della perentorietà del termine per la conclusione del procedimento di rilascio dell’AIC di cui all’art. 29 del d. lgs. n. 219/2006 che, al comma 1, qualora la richiesta di AIC sia presentata solo in Italia, individua il detto termine in “duecentodieci giorni dalla ricezione di una domanda valida”. Secondo i Giudici amministrativi la norma non prevede espressamente la perentorietà del termine il che conduce a ritenere che l’atto impugnato sia legittimo anche sotto tale profilo, in coerenza con l’insegnamento giurisprudenziale secondo cui quando la norma non dichiara il termine perentorio, il mancato rispetto di quest’ultimo non esaurisce il potere di provvedere da parte dell’Amministrazione e, quindi, non rende illegittimo il provvedimento tardivamente adottato. Al destinatario dell’atto di rilascio di autorizzazione, dunque, qualora esso sia intervenuto oltre i termini stabiliti dalla legge, spetterà il risarcimento dei “danni da ritardo”, secondo l’insegnamento della sentenza del TAR Milano del 22 luglio 2014 in materia di ritardato rilascio dell’autorizzazione alla distribuzione all’ingrosso (art. 103 del medesimo d. lgs. n. 219/2006).
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
Consiglio di Stato/sentenza del 4 aprile 2024
AIFA e AIC: le linee guida possono essere integrate da dati scientifici di studi recenti
Il rifiuto dell’autorizzazione all’immissione in commercio (AIC), da parte di AIFA, di un medicinale generico per mancato riconoscimento della bioequivalenza può fondarsi anche su dati scientifici emersi in studi recenti che integrino il contenuto delle linee guida, non essendo necessario che la decisione sulla richiesta di autorizzazione si configuri come mera trasposizione meccanica del limite di soglia individuato nelle linee guida
La mancata richiesta di chiarimenti da parte di AIFA ad EMA in merito a studi scientifici tali da modificare le linee guida non è tale da inficiare le decisioni di AIFA stante la sua autonomia istituzionale
Il rilascio di AIC relativa ad un farmaco avente mediana di Tmax maggiore rispetto a quello per il quale è intervenuto un diniego di AIC non configura una disparità di trattamento ai danni di quest’ultimo, bensì un onere di valutare la revoca dell’AIC rilasciata al primo
L’art. 29 del d. lgs. n. 219/2006 non prevede un termine perentorio per la conclusione del procedimento relativo al rilascio di AIC
Massima
Autorizzazione all’immissione in commercio – AIFA – rifiuto – motivazione fondata su studi scientifici – deroga alle linee guida – possibilità
Autorizzazione all’immissione in commercio – AIFA – mancata richiesta di chiarimenti a EMA riguardo a studi scientifici – autonomia istituzionale di AIFA - possibilità
Autorizzazione all’immissione in commercio – AIFA – diniego per superamento limite da parte della mediana di Tmax - precedente rilascio di AIC per farmaco avente mediana di Tmax superiore al limite – disparità di trattamento – esclusione
Autorizzazione all’immissione in commercio – AIFA – conclusione del procedimento – termine – perentorietà – esclusione
A seguito del rifiuto, da parte dell’AIFA, di rilasciare l’AIC di medicinali generici a causa del mancato riconoscimento della bioequivalenza, è sorto un serrato contenzioso dinanzi al Giudice amministrativo, risoltosi con la sentenza in oggetto.
La causa del rifiuto risiede nel fatto che la mediana di Tmax (e, cioè, lo strumento misuratore che accerta la comparabilità tra i medicinali generici – cd. test – e quelli di riferimento – cd. reference -) dava il risultato di 28,6%, superiore alla soglia del 20%.
Le Società ricorrenti contestano la decisione indicando che le linee guida del 2018 (applicabili ratione temporis alla controversia) non contemplavano tale soglia, che è stata introdotta soltanto nella bozza EMA/CHMP/356876/2017 Rev. 1 entrata in vigore il 1° gennaio 2024, in data dunque ben successiva non soltanto alla loro istanza di rilascio di AIC, ma anche all’adozione degli atti di diniego dell’AIFA.
Secondo il Consiglio di Stato il provvedimento di diniego dell’AIFA, che richiama proprio tale studio, sfociato nell’espressa modifica delle linee guida, è di per sé un valido motivo per l’atto di diniego di rilascio dell’AIC da parte dell’AIFA, visto che essa, nelle sue valutazioni caratterizzate da un alto livello di discrezionalità tecnica, può integrare le prescrizioni contenute nelle linee guida con il riferimento a dati scientifici che non siano stati ancora trasfusi in provvedimenti vincolanti. Il solo limite a tale possibilità di integrare le linee guida, secondo il Consiglio di Stato, va individuato nel rispetto rigoroso dei canoni di logica e plausibilità scientifica e, quindi, in ultimo, la correttezza della decisione risiede nella coerenza scientifica di tale integrazione. In buona sostanza la sentenza afferma che la decisione sul rilascio di un’AIC possa anche risolversi nella mancata applicazione meccanica delle prescrizioni contenute nelle linee guida.
La decisione di AIFA, dunque, di utilizzare specifici studi (che sono stati solo successivamente recepiti nelle linee guida) non solo deve ritenersi giuridicamente corretta secondo i Giudici amministrativi, ma deve considerarsi rispettosa del principio di precauzione, pilastro della moderna architettura giuridica europea, che obbliga le Amministrazioni ad adottare i provvedimenti più appropriati per prevenire, tra gli altri, i rischi potenziali per la sanità pubblica.
La circostanza che l’AIFA abbia assunto una decisione finale senza prima consultarsi con l’EMA, secondo il Consiglio di Stato deve ritenersi irrilevante visto che deve riconoscersi l’autonomia istituzionale dell’AIFA, a tacer della sostanziale identità di posizioni sul punto da parte dei due enti.
Il Consiglio di Stato rigetta anche la tesi secondo cui vi sarebbe disparità di trattamento in quanto, per un caso analogo, AIFA avrebbe rilasciato l’AIC ad altre società; secondo i Giudici di Palazzo Spada un simile precedente, alla luce di quanto già indicato, non impone affatto il rilascio dell’AIC ai ricorrenti, ma semmai la revoca di quella già rilasciata alle altre Società.
Nell’ultima parte della sentenza si affronta il tema della perentorietà del termine per la conclusione del procedimento di rilascio dell’AIC di cui all’art. 29 del d. lgs. n. 219/2006 che, al comma 1, qualora la richiesta di AIC sia presentata solo in Italia, individua il detto termine in “duecentodieci giorni dalla ricezione di una domanda valida”. Secondo i Giudici amministrativi la norma non prevede espressamente la perentorietà del termine il che conduce a ritenere che l’atto impugnato sia legittimo anche sotto tale profilo, in coerenza con l’insegnamento giurisprudenziale secondo cui quando la norma non dichiara il termine perentorio, il mancato rispetto di quest’ultimo non esaurisce il potere di provvedere da parte dell’Amministrazione e, quindi, non rende illegittimo il provvedimento tardivamente adottato. Al destinatario dell’atto di rilascio di autorizzazione, dunque, qualora esso sia intervenuto oltre i termini stabiliti dalla legge, spetterà il risarcimento dei “danni da ritardo”, secondo l’insegnamento della sentenza del TAR Milano del 22 luglio 2014 in materia di ritardato rilascio dell’autorizzazione alla distribuzione all’ingrosso (art. 103 del medesimo d. lgs. n. 219/2006).
Normativa
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