E' legittimo attribuire ad una farmacia urbana una zona avente bacino di utenza di soli 275 abitanti, se tale zona è ad alta intensità di transito e flusso quotidiano
La revisione della pianta organica confermativa di una zona avente 275 residenti ad una farmacia urbana è legittima se dall'istruttoria risulta che la detta zona è ad alta intensità di traffico ed è dotata di servizi ed attività di interesse generale, venendo al primo posto l'esigenza dell'equa distribuzione delle farmacie sul territorio comunale
Massima
Farmacia – urbana - revisione pianta organica – conferma zona avente 275 abitanti – istruttoria – zona ad altissima intensità di transito quotidiano – esistenza di plurimi servizi – previsione di ulteriore aumento del transito – esigenza di equa distribuzione delle farmacie sul territorio - legittimità
Nel Comune di Cesena viene istituita una farmacia urbana che, posta a concorso, viene assegnata e successivamente aperta al pubblico dai vincitori. Poiché la zona della detta farmacia conta soltanto 275 abitanti, mentre le farmacie confinanti hanno un bacino di utenza da dieci fino a circa venticinque volte superiore, gli assegnatari richiedono più volte al Comune la modifica della pianta organica al fine di ottenere anch'essi un numero di abitanti di gran lunga superiore all'attuale.
A seguito però di reiterate conferme delle piante organiche precedenti, si rivolgono infine al TAR lamentando la violazione dell'art. 1 della l. n. 475/1968, dell'art. 4 della legge regionale dell'Emilia Romagna n. 2/2016 e delle linee guida della Regione per la revisione della pianta organica delle farmacie per il biennio 2018/2019, punto 2.3, che dispongono: “il criterio demografico è il criterio che si applica in via ordinaria in sede di revisione della pianta organica. Gli altri criteri sono derogatori rispetto a quello demografico e si applicano in casi eccezionali”.
La tesi della farmacia ricorrente, in buona sostanza, è che, trattandosi di una farmacia urbana, non possa prescindersi dal dato demografico, al punto da assegnare e poi reiterare (come nel caso di specie) una zona avente un numero di abitanti pari a meno di un decimo del quorum istitutivo.
Il TAR respinge il ricorso, esordendo tuttavia, nella parte in diritto, con un'affermazione che desta perplessità: “Invero, la sede Cesena n. 27 in discussione è stata istituita unitamente ad altre mediante procedimento straordinario in deroga alla regola del criterio demografico, e le ricorrenti vi hanno partecipato, consapevoli delle caratteristiche della zona e del numero degli abitanti ivi residenti”.
La farmacia in questione però è farmacia urbana di nuova istituzione a seguito dell'entrata in vigore della legge “cresci Italia” (nel bando del concorso straordinario viene classificata, appunto, N.I.U. - secondo la legenda Nuova Istituzione Urbana -), quindi è stata istituita non già in deroga al criterio demografico, bensì, al contrario, nel rispetto dello stesso; peraltro la sentenza non indica che vi sia un limite di distanza da osservarsi tra la detta farmacia e quelle più vicine.
Probabilmente il TAR intende affermare “atecnicamente” che la zona assegnata alla farmacia aveva fin ab origine un numero di abitanti di gran lunga inferiore a quello del quorum istitutivo, ma ciò com'è noto non comporta alcuna deroga alla regola dell'istituzione mediante criterio demografico. Una farmacia urbana viene istituita sulla base del criterio demografico (nel rispetto del quorum di cui all'art. 1 commi 2 e 3 della l. n. 475/1968), ma può avere un bacino di utenza inferiore al detto quorum, senza che ciò costituisca deroga allo stesso. Un conto, infatti, è il quorum in virtù del quale la farmacia viene istituita, altro conto è il bacino di utenza assegnato alla farmacia mediante la perimetrazione della sua zona: il primo è stabilito dalla legge, il secondo può essere determinato dall'Amministrazione in base alle esigenze di equa distribuzione delle farmacie sul territorio, e non dev'essere necessariamente commisurato al quorum (vedasi sul punto la sentenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa del 16 gennaio 2024, in questa rivista).
La sentenza comunque prosegue richiamando proprio quest'ultimo concetto e, agganciandosi alle disposizioni dell'art. 2 comma 1 della l. n. 475/1968, indica che la norma è chiara nello stabilire la possibilità di istituire sedi anche nelle aree scarsamente abitate al fine di garantire l’accesso al servizio sanitario (ancora una volta, però, vi è un inciso poco condivisibile, trattandosi nel caso di specie di farmacia urbana istituita senza alcun limite di distanza: “... potendo quindi il Comune disporre l’apertura di farmacie in deroga al criterio demografico sopra richiamato, risultando comunque prevalente l’esigenza di garantire a tutti la fruibilità del servizio farmaceutico”). Il riferimento non condivisibile in punto di diritto alla “deroga al criterio demografico” lo si trova ancora una volta nel capoverso successivo ed in quello ancora ulteriore: “E con riferimento al potere dell’Ente di stabilire le sedi dove dislocare le farmacie, anche in deroga al predetto criterio demografico ...”.
Sta di fatto che, comunque, nonostante in tutte questi parti la sentenza ingeneri dubbi in punto di diritto, successivamente il Collegio afferma il principio secondo cui il Comune gode di un’ampia discrezionalità amministrativa nella dislocazione sul territorio delle farmacie, attesa la ratio di garantire la capillarità del servizio farmaceutico, il che non rende rigido il numero di abitanti da attribuirsi a ciascuna sede, potendo dunque il Comune stabilire l'ampiezza della zona in base a svariate tipologie di esigenze, come i flussi quotidiani di spostamento per motivi di lavoro, di affari, anche di chi non è residente. Sul punto il TAR evidenzia che nel perimetro della farmacia ricorrente vi sono servizi ed attività di interesse generale che la rendono ad alta intensità di transito e di movimento quotidiano, essendo presenti: lo Sportello Unico dell’Azienda USL di Cesena, la stazione ferroviaria, la stazione trasporto urbano ed extraurbano, sedi universitarie e di istituti scolastici di scuola superiore, alberghi e strutture ricettive ed un centro commerciale recentemente ampliato; tutto ciò, secondo la sentenza, tenuto anche conto delle previsioni di aumento dei detti flussi di transito, giustifica la scelta da parte del Comune di confermare mediante pianta organica la zona della farmacia, anche alla luce del fatto che non vi è stato spostamento della popolazione e che quindi non vi sono le condizioni per rilevare un'intervenuta disfunzionalità dell'assistenza farmaceutica.
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
TAR Bologna/sentenza del 4 marzo 2025
E' legittimo attribuire ad una farmacia urbana una zona avente bacino di utenza di soli 275 abitanti, se tale zona è ad alta intensità di transito e flusso quotidiano
La revisione della pianta organica confermativa di una zona avente 275 residenti ad una farmacia urbana è legittima se dall'istruttoria risulta che la detta zona è ad alta intensità di traffico ed è dotata di servizi ed attività di interesse generale, venendo al primo posto l'esigenza dell'equa distribuzione delle farmacie sul territorio comunale
Massima
Farmacia – urbana - revisione pianta organica – conferma zona avente 275 abitanti – istruttoria – zona ad altissima intensità di transito quotidiano – esistenza di plurimi servizi – previsione di ulteriore aumento del transito – esigenza di equa distribuzione delle farmacie sul territorio - legittimità
Nel Comune di Cesena viene istituita una farmacia urbana che, posta a concorso, viene assegnata e successivamente aperta al pubblico dai vincitori. Poiché la zona della detta farmacia conta soltanto 275 abitanti, mentre le farmacie confinanti hanno un bacino di utenza da dieci fino a circa venticinque volte superiore, gli assegnatari richiedono più volte al Comune la modifica della pianta organica al fine di ottenere anch'essi un numero di abitanti di gran lunga superiore all'attuale.
A seguito però di reiterate conferme delle piante organiche precedenti, si rivolgono infine al TAR lamentando la violazione dell'art. 1 della l. n. 475/1968, dell'art. 4 della legge regionale dell'Emilia Romagna n. 2/2016 e delle linee guida della Regione per la revisione della pianta organica delle farmacie per il biennio 2018/2019, punto 2.3, che dispongono: “il criterio demografico è il criterio che si applica in via ordinaria in sede di revisione della pianta organica. Gli altri criteri sono derogatori rispetto a quello demografico e si applicano in casi eccezionali”.
La tesi della farmacia ricorrente, in buona sostanza, è che, trattandosi di una farmacia urbana, non possa prescindersi dal dato demografico, al punto da assegnare e poi reiterare (come nel caso di specie) una zona avente un numero di abitanti pari a meno di un decimo del quorum istitutivo.
Il TAR respinge il ricorso, esordendo tuttavia, nella parte in diritto, con un'affermazione che desta perplessità: “Invero, la sede Cesena n. 27 in discussione è stata istituita unitamente ad altre mediante procedimento straordinario in deroga alla regola del criterio demografico, e le ricorrenti vi hanno partecipato, consapevoli delle caratteristiche della zona e del numero degli abitanti ivi residenti”.
La farmacia in questione però è farmacia urbana di nuova istituzione a seguito dell'entrata in vigore della legge “cresci Italia” (nel bando del concorso straordinario viene classificata, appunto, N.I.U. - secondo la legenda Nuova Istituzione Urbana -), quindi è stata istituita non già in deroga al criterio demografico, bensì, al contrario, nel rispetto dello stesso; peraltro la sentenza non indica che vi sia un limite di distanza da osservarsi tra la detta farmacia e quelle più vicine.
Probabilmente il TAR intende affermare “atecnicamente” che la zona assegnata alla farmacia aveva fin ab origine un numero di abitanti di gran lunga inferiore a quello del quorum istitutivo, ma ciò com'è noto non comporta alcuna deroga alla regola dell'istituzione mediante criterio demografico. Una farmacia urbana viene istituita sulla base del criterio demografico (nel rispetto del quorum di cui all'art. 1 commi 2 e 3 della l. n. 475/1968), ma può avere un bacino di utenza inferiore al detto quorum, senza che ciò costituisca deroga allo stesso. Un conto, infatti, è il quorum in virtù del quale la farmacia viene istituita, altro conto è il bacino di utenza assegnato alla farmacia mediante la perimetrazione della sua zona: il primo è stabilito dalla legge, il secondo può essere determinato dall'Amministrazione in base alle esigenze di equa distribuzione delle farmacie sul territorio, e non dev'essere necessariamente commisurato al quorum (vedasi sul punto la sentenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa del 16 gennaio 2024, in questa rivista).
La sentenza comunque prosegue richiamando proprio quest'ultimo concetto e, agganciandosi alle disposizioni dell'art. 2 comma 1 della l. n. 475/1968, indica che la norma è chiara nello stabilire la possibilità di istituire sedi anche nelle aree scarsamente abitate al fine di garantire l’accesso al servizio sanitario (ancora una volta, però, vi è un inciso poco condivisibile, trattandosi nel caso di specie di farmacia urbana istituita senza alcun limite di distanza: “... potendo quindi il Comune disporre l’apertura di farmacie in deroga al criterio demografico sopra richiamato, risultando comunque prevalente l’esigenza di garantire a tutti la fruibilità del servizio farmaceutico”). Il riferimento non condivisibile in punto di diritto alla “deroga al criterio demografico” lo si trova ancora una volta nel capoverso successivo ed in quello ancora ulteriore: “E con riferimento al potere dell’Ente di stabilire le sedi dove dislocare le farmacie, anche in deroga al predetto criterio demografico ...”.
Sta di fatto che, comunque, nonostante in tutte questi parti la sentenza ingeneri dubbi in punto di diritto, successivamente il Collegio afferma il principio secondo cui il Comune gode di un’ampia discrezionalità amministrativa nella dislocazione sul territorio delle farmacie, attesa la ratio di garantire la capillarità del servizio farmaceutico, il che non rende rigido il numero di abitanti da attribuirsi a ciascuna sede, potendo dunque il Comune stabilire l'ampiezza della zona in base a svariate tipologie di esigenze, come i flussi quotidiani di spostamento per motivi di lavoro, di affari, anche di chi non è residente. Sul punto il TAR evidenzia che nel perimetro della farmacia ricorrente vi sono servizi ed attività di interesse generale che la rendono ad alta intensità di transito e di movimento quotidiano, essendo presenti: lo Sportello Unico dell’Azienda USL di Cesena, la stazione ferroviaria, la stazione trasporto urbano ed extraurbano, sedi universitarie e di istituti scolastici di scuola superiore, alberghi e strutture ricettive ed un centro commerciale recentemente ampliato; tutto ciò, secondo la sentenza, tenuto anche conto delle previsioni di aumento dei detti flussi di transito, giustifica la scelta da parte del Comune di confermare mediante pianta organica la zona della farmacia, anche alla luce del fatto che non vi è stato spostamento della popolazione e che quindi non vi sono le condizioni per rilevare un'intervenuta disfunzionalità dell'assistenza farmaceutica.
Normativa
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