La farmacia divenuta soprannumeraria per perdita del quorum ed ancora vacante: si alla sopprimibilità, ma senza automatismo
La diminuzione della popolazione, tale da far venir meno il quorum istitutivo, consente al Comune in sede di revisione di pianta organica la soppressione della farmacia soprannumeraria e ancora vacante se la stessa non sia essenziale ad assicurare un’equa distribuzione sul territorio dell’assistenza farmaceutica
Nel giudizio per silenzio inadempimento, relativo all’obbligo di adottare una nuova pianta organica farmaceutica biennale, il Giudice può condannare l’Amministrazione ad adottare l’atto revisionale ma non può ordinarle di applicare un parametro normativo “non vincolante”, posto che tale atto revisionale ha carattere eminentemente discrezionale nel suo contenuto.
La permanenza, nella zona assegnata alla sede divenuta soprannumeraria per perdita del quorum, ed ancora vacante, di oltre settemila cittadini può indurre il Comune a non sopprimere la detta sede per perseguire l’interesse generale alla fruizione di un adeguato servizio farmaceutico nell’ambito territoriale comunale
La richiesta dei pareri all’ASL ed all’Ordine dei Farmacisti provinciale, una volta effettuata, consente al Comune di deliberare definitivamente se tali pareri non vengono forniti
Massima
Farmacia – soprannumeraria per perdita del quorum abitanti – vacante – soppressione – mancanza di automatismo – scelta discrezionale
Farmacia - revisione pianta organica farmaceutica – obbligo – ricorso per silenzio inadempimento – ordine di soppressione della sede vacante soprannumeraria per perdita quorum – esclusione
Farmacia - soppressione della sede vacante soprannumeraria per perdita quorum – mancanza di automatismo – discrezionalità – permanenza settemila abitanti nella zona periferica assegnata – conferma della sede – motivazione – maggiore adeguatezza del servizio farmaceutico – legittimità
Farmacia – pianta organica – richiesta di pareri ad ASL e Ordine Farmacisti - sufficienza
Nell’ampio filone di sentenze del Giudice amministrativo relative alla rilevante problematica della sopprimibilità della sede vacante divenuta soprannumeraria per perdita del quorum a seguito della diminuzione della popolazione (battistrada in materia era stata l’ordinanza n. 500/2016 del Consiglio di Stato), un ulteriore punto di riflessione è posto dalla presente recentissima sentenza del TAR partenopeo, che affronta con precisione la problematica.
Essa prende le mosse da un precedente ricorso per silenzio inadempimento, presentato da un titolare di farmacia, con cui si chiedeva al TAR Napoli non soltanto di impartire al Comune l’ordine di approvare la nuova pianta organica farmaceutica (rispetto al cui obbligo il Comune era rimasto inerte), ma anche di impartire l’ordine di sopprimere la sede vacante divenuta soprannumeraria per diminuzione della popolazione e conseguente perdita del quorum istitutivo.
Il TAR aveva ordinato al Comune di adottare la nuova pianta organica, senza tuttavia ordinare espressamente anche la soppressione della sede vacante soprannumeraria.
Una volta adottata la nuova pianta organica, che prevede la conferma della sede vacante divenuta soprannumeraria per perdita del quorum, vi è stato un nuovo ricorso al TAR Napoli da parte dello stesso farmacista. In esso si censura l’operato del Comune non soltanto perché non avrebbe soppresso la sede nonostante fosse ricavabile dalla precedente sentenza del TAR sul silenzio inadempimento tale obbligo (eludendo dunque la sentenza), ma anche perché detta soppressione doveva intervenire comunque visto che deve considerarsi in ogni caso un atto dovuto.
I Giudici amministrativi con la presente sentenza respingono la ricostruzione interpretativa del ricorrente e sottolineano in primo luogo che, per ciò che attiene alla lamentata elusione della precedente sentenza, nell’ambito del giudizio per silenzio inadempimento è possibile per il Giudice impartire l’ordine ad adottare una nuova pianta organica, ma non è possibile impartirne uno riguardo ad un adempimento che sia frutto di scelte discrezionali e che, quindi, non possa ritenersi atto dovuto.
E nel caso della presenza di farmacie vacanti divenute soprannumerarie per diminuzione della popolazione comunale, secondo il TAR partenopeo non vi è automatismo nella loro soppressione che, invece, può avvenire soltanto se frutto di scelte discrezionali dell’Amministrazione.
Posto che, quindi, non può ravvisarsi alcun obbligo di soppressione e, quindi, non poteva ritenersi sussistente alcun ordine in tal senso nella precedente sentenza, il TAR passa ad enunciare precisi principi in ordine alla problematica della sopprimibilità.
In primo luogo conferma che è certamente possibile, per un Comune, sopprimere una sede vacante divenuta soprannumeraria per perdita del quorum, ma ciò non deve considerarsi un atto dovuto, bensì facoltativo. A ben vedere tale principio si pone in linea mediana ed equilibrata rispetto ad orientamenti giurisprudenziali più estremi, da una parte volti ad affermare l’obbligo inderogabile di soppressione, dall’altra nell’affermare invece l’impossibilità di detta soppressione.
Secondo il Giudice partenopeo non vi è un proprio obbligo di soppressione delle farmacie vacanti in esubero giacché in tale materia l’Amministrazione esercita un’attività di natura discrezionale e non vincolata, che si pone l’obiettivo di garantire la migliore fruizione del servizio farmaceutico da parte dei cittadini residenti nell’intero territorio comunale. Nei casi, dunque, in cui la permanenza in pianta organica della sede in esubero non garantisca con certezza il miglioramento del servizio farmaceutico (che risulti comunque già adeguato visto che le altre farmacie sono idonee a fornire l’assistenza capillare) il Comune procederà a sopprimere la sede; nei casi, invece, in cui la sede soprannumeraria sia fondamentale per assicurare l’assistenza a zone densamente popolate e più isolate che ne rimarrebbero prive, il Comune potrà decidere di confermare la sede in esubero.
La presenza di un soprannumero di farmacie operative nello stesso territorio, infatti, genera tra esse fenomeni di accanita concorrenza, che non si traducono mai, secondo l’insegnamento fornito dalla Corte Costituzionale fin dal 2003, in un vantaggio per il cittadino.
Nel caso che ci riguarda il Comune certifica che nella zona assegnata alla farmacia soprannumeraria (che viene sempre identificata nell’ultima ad essere stata istituita), vi sono oltre settemila cittadini che, poiché residenti in territorio più isolato dal centro abitato, rimarrebbero privi di adeguata assistenza farmaceutica. In base a tale presupposto procede a confermarla in pianta organica.
Il TAR partenopeo sulla base dell’interesse pubblico all’equa distribuzione sul territorio delle sedi, alla luce dell’istruttoria posta in essere dal Comune e sulla scorta dei dati forniti anche riguardo ai dati demografici, urbanistici, di viabilità e di sviluppo forniti, dichiara corretto l’operato del Comune.
Nel rispetto di questo orientamento giurisprudenziale, visto che comunque occorre tenere nella dovuta considerazione il corretto rapporto farmacie/abitanti, a parere dello scrivente potrebbe essere presa in considerazione dai Comuni, in un approccio decisamente più sostanzialista alla problematica, anche la possibilità di valutare la sopprimibilità non già necessariamente dell’ultima numericamente delle sedi istituite, ma di una delle numericamente precedenti, ovviamente qualora vacante. Se l’obiettivo dell’Amministrazione, infatti, è quello di contemperare l’esigenza di assicurare il giusto numero di sedi sul territorio con quello di garantire l’equa distribuzione delle stesse, potrebbe verificarsi il caso che l’ultima numericamente sia indispensabile per assicurare la capillarità, mentre non lo sia una sede numericamente precedente e ancora vacante.
La sentenza, infine, prende sintetica posizione sul tema della mancata acquisizione dei pareri da parte di ASL e Ordine provinciale dei Farmacisti e da essa si ricava che, ove gli stessi siano stati richiesti, qualora non siano stati forniti, nulla osta a che il Comune possa procedere con le proprie decisioni.
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
TAR Napoli/sentenza del 3 aprile 2024
La farmacia divenuta soprannumeraria per perdita del quorum ed ancora vacante: si alla sopprimibilità, ma senza automatismo
La diminuzione della popolazione, tale da far venir meno il quorum istitutivo, consente al Comune in sede di revisione di pianta organica la soppressione della farmacia soprannumeraria e ancora vacante se la stessa non sia essenziale ad assicurare un’equa distribuzione sul territorio dell’assistenza farmaceutica
Nel giudizio per silenzio inadempimento, relativo all’obbligo di adottare una nuova pianta organica farmaceutica biennale, il Giudice può condannare l’Amministrazione ad adottare l’atto revisionale ma non può ordinarle di applicare un parametro normativo “non vincolante”, posto che tale atto revisionale ha carattere eminentemente discrezionale nel suo contenuto.
La permanenza, nella zona assegnata alla sede divenuta soprannumeraria per perdita del quorum, ed ancora vacante, di oltre settemila cittadini può indurre il Comune a non sopprimere la detta sede per perseguire l’interesse generale alla fruizione di un adeguato servizio farmaceutico nell’ambito territoriale comunale
La richiesta dei pareri all’ASL ed all’Ordine dei Farmacisti provinciale, una volta effettuata, consente al Comune di deliberare definitivamente se tali pareri non vengono forniti
Massima
Farmacia – soprannumeraria per perdita del quorum abitanti – vacante – soppressione – mancanza di automatismo – scelta discrezionale
Farmacia - revisione pianta organica farmaceutica – obbligo – ricorso per silenzio inadempimento – ordine di soppressione della sede vacante soprannumeraria per perdita quorum – esclusione
Farmacia - soppressione della sede vacante soprannumeraria per perdita quorum – mancanza di automatismo – discrezionalità – permanenza settemila abitanti nella zona periferica assegnata – conferma della sede – motivazione – maggiore adeguatezza del servizio farmaceutico – legittimità
Farmacia – pianta organica – richiesta di pareri ad ASL e Ordine Farmacisti - sufficienza
Nell’ampio filone di sentenze del Giudice amministrativo relative alla rilevante problematica della sopprimibilità della sede vacante divenuta soprannumeraria per perdita del quorum a seguito della diminuzione della popolazione (battistrada in materia era stata l’ordinanza n. 500/2016 del Consiglio di Stato), un ulteriore punto di riflessione è posto dalla presente recentissima sentenza del TAR partenopeo, che affronta con precisione la problematica.
Essa prende le mosse da un precedente ricorso per silenzio inadempimento, presentato da un titolare di farmacia, con cui si chiedeva al TAR Napoli non soltanto di impartire al Comune l’ordine di approvare la nuova pianta organica farmaceutica (rispetto al cui obbligo il Comune era rimasto inerte), ma anche di impartire l’ordine di sopprimere la sede vacante divenuta soprannumeraria per diminuzione della popolazione e conseguente perdita del quorum istitutivo.
Il TAR aveva ordinato al Comune di adottare la nuova pianta organica, senza tuttavia ordinare espressamente anche la soppressione della sede vacante soprannumeraria.
Una volta adottata la nuova pianta organica, che prevede la conferma della sede vacante divenuta soprannumeraria per perdita del quorum, vi è stato un nuovo ricorso al TAR Napoli da parte dello stesso farmacista. In esso si censura l’operato del Comune non soltanto perché non avrebbe soppresso la sede nonostante fosse ricavabile dalla precedente sentenza del TAR sul silenzio inadempimento tale obbligo (eludendo dunque la sentenza), ma anche perché detta soppressione doveva intervenire comunque visto che deve considerarsi in ogni caso un atto dovuto.
I Giudici amministrativi con la presente sentenza respingono la ricostruzione interpretativa del ricorrente e sottolineano in primo luogo che, per ciò che attiene alla lamentata elusione della precedente sentenza, nell’ambito del giudizio per silenzio inadempimento è possibile per il Giudice impartire l’ordine ad adottare una nuova pianta organica, ma non è possibile impartirne uno riguardo ad un adempimento che sia frutto di scelte discrezionali e che, quindi, non possa ritenersi atto dovuto.
E nel caso della presenza di farmacie vacanti divenute soprannumerarie per diminuzione della popolazione comunale, secondo il TAR partenopeo non vi è automatismo nella loro soppressione che, invece, può avvenire soltanto se frutto di scelte discrezionali dell’Amministrazione.
Posto che, quindi, non può ravvisarsi alcun obbligo di soppressione e, quindi, non poteva ritenersi sussistente alcun ordine in tal senso nella precedente sentenza, il TAR passa ad enunciare precisi principi in ordine alla problematica della sopprimibilità.
In primo luogo conferma che è certamente possibile, per un Comune, sopprimere una sede vacante divenuta soprannumeraria per perdita del quorum, ma ciò non deve considerarsi un atto dovuto, bensì facoltativo. A ben vedere tale principio si pone in linea mediana ed equilibrata rispetto ad orientamenti giurisprudenziali più estremi, da una parte volti ad affermare l’obbligo inderogabile di soppressione, dall’altra nell’affermare invece l’impossibilità di detta soppressione.
Secondo il Giudice partenopeo non vi è un proprio obbligo di soppressione delle farmacie vacanti in esubero giacché in tale materia l’Amministrazione esercita un’attività di natura discrezionale e non vincolata, che si pone l’obiettivo di garantire la migliore fruizione del servizio farmaceutico da parte dei cittadini residenti nell’intero territorio comunale. Nei casi, dunque, in cui la permanenza in pianta organica della sede in esubero non garantisca con certezza il miglioramento del servizio farmaceutico (che risulti comunque già adeguato visto che le altre farmacie sono idonee a fornire l’assistenza capillare) il Comune procederà a sopprimere la sede; nei casi, invece, in cui la sede soprannumeraria sia fondamentale per assicurare l’assistenza a zone densamente popolate e più isolate che ne rimarrebbero prive, il Comune potrà decidere di confermare la sede in esubero.
La presenza di un soprannumero di farmacie operative nello stesso territorio, infatti, genera tra esse fenomeni di accanita concorrenza, che non si traducono mai, secondo l’insegnamento fornito dalla Corte Costituzionale fin dal 2003, in un vantaggio per il cittadino.
Nel caso che ci riguarda il Comune certifica che nella zona assegnata alla farmacia soprannumeraria (che viene sempre identificata nell’ultima ad essere stata istituita), vi sono oltre settemila cittadini che, poiché residenti in territorio più isolato dal centro abitato, rimarrebbero privi di adeguata assistenza farmaceutica. In base a tale presupposto procede a confermarla in pianta organica.
Il TAR partenopeo sulla base dell’interesse pubblico all’equa distribuzione sul territorio delle sedi, alla luce dell’istruttoria posta in essere dal Comune e sulla scorta dei dati forniti anche riguardo ai dati demografici, urbanistici, di viabilità e di sviluppo forniti, dichiara corretto l’operato del Comune.
Nel rispetto di questo orientamento giurisprudenziale, visto che comunque occorre tenere nella dovuta considerazione il corretto rapporto farmacie/abitanti, a parere dello scrivente potrebbe essere presa in considerazione dai Comuni, in un approccio decisamente più sostanzialista alla problematica, anche la possibilità di valutare la sopprimibilità non già necessariamente dell’ultima numericamente delle sedi istituite, ma di una delle numericamente precedenti, ovviamente qualora vacante. Se l’obiettivo dell’Amministrazione, infatti, è quello di contemperare l’esigenza di assicurare il giusto numero di sedi sul territorio con quello di garantire l’equa distribuzione delle stesse, potrebbe verificarsi il caso che l’ultima numericamente sia indispensabile per assicurare la capillarità, mentre non lo sia una sede numericamente precedente e ancora vacante.
La sentenza, infine, prende sintetica posizione sul tema della mancata acquisizione dei pareri da parte di ASL e Ordine provinciale dei Farmacisti e da essa si ricava che, ove gli stessi siano stati richiesti, qualora non siano stati forniti, nulla osta a che il Comune possa procedere con le proprie decisioni.
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