Non si può modificare la zonizzazione della vigente pianta organica mediante un semplice atto di revoca, peraltro pure privo di valutazioni sull'interesse pubblico
La modifica dell'ultima pianta organica approvata può avvenire soltanto con un nuovo atto programmatorio che rispetti la precisa scansione procedimentale prevista dalla legge. In caso di revoca, invece, non può modificarsi alcunché riguardo alla zonizzazione, essendo consentita soltanto l'eliminazione dell'ultima pianta organica approvata, rappresentando motivatamente al riguardo le ragioni di interesse pubblico
Massima
Farmacia – revoca della precedente pianta organica e contestuale modifica della zonizzazione – inosservanza delle norme disciplinanti il procedimento di revisione della pianta organica – mancanza di una motivazione rafforzata relativa ai motivi di interesse pubblico – illegittimità
La “creatività” che, in alcuni casi, caratterizza le decisioni dei Comuni in materia di pianta organica, può spingerli, come nel caso in esame, ad adottare “soluzioni ibride”, manifestamente illegittime.
Dopo aver istituito due nuove sedi (la terza e la quarta) nel 2012, ed aver stabilito una zonizzazione delle stesse compatibile con quella delle due farmacie già operative nel territorio, un Comune nel 2018 adotta una nuova pianta organica nella quale delocalizza la quarta sede (ancora non assegnata benché posta a concorso straordinario) e modifica i confini della terza sede (viceversa assegnata mediante il medesimo concorso straordinario).
Sennonché, a seguito della diffida inoltrata dal titolare della prima sede farmaceutica (che evidentemente non gradisce la nuova zonizzazione della quarta sede non assegnata), la Regione comunica al Comune che non è possibile alcuna modifica della zonizzazione delle sedi poste a concorso.
Il Comune a questo punto adotta un atto di revoca della propria precedente pianta organica del 2018 (senza tuttavia indicare le sottese ragioni di interesse pubblico), effettuando contestualmente una nuova zonizzazione della quarta sede: trattasi di un atto che potrebbe essere definito “ibrido”, visto che revoca un precedente atto revisionale disponendo contestualmente modifiche alla zonizzazione.
Ne consegue il ricorso al TAR Napoli da parte delle titolari della seconda e terza sede che ottengono l'accoglimento delle proprie censure e, quindi, l'annullamento dell'atto di revoca.
Il Consiglio di Stato con la presente sentenza, nel respingere l'appello del titolare della prima sede, indica in quale modo occorre procedere nei casi in cui il Comune voglia disporre la revoca del proprio precedente atto revisionale.
In primo luogo il Collegio afferma che con l'atto di revoca non può contestualmente procedersi ad una nuova zonizzazione: la legge n. 475/1968 prevede in caso di modifica della pianta organica una scansione temporale e soprattutto procedimentale, che comporta l'obbligatoria richiesta di pareri all'ASL ed all'Ordine provinciale dei Farmacisti (richiesta che, nel caso di specie, non era stata effettuata). Sul punto può considerarsi pacifica la giurisprudenza secondo cui non è consentito procedere alla modifica di una zonizzazione senza aver chiesto i pareri obbligatori per legge (sul punto vedi la pregevole sentenza del TAR Lecce del 13 novembre 2024 nonché la sentenza del TAR Napoli del 10 luglio 2023, - ambedue commentate in questa rivista – nella seconda delle quali addirittura l'atto revisionale comunale viene annullato giacché i pareri sono stati richiesti tardivamente, dopo che la delibera di Giunta era già divenuta esecutiva).
L'atto di revoca è peraltro illegittimo secondo il Consiglio di Stato non soltanto perché stabilisce una nuova zonizzazione in violazione del procedimento all'uopo previsto, ma anche perché nel disporre la revoca della precedente pianta organica, non esplicita adeguatamente le ragioni di interesse pubblico sottese all'esercizio dell'autotutela amministrativa che, com'è noto, in tali casi devono essere puntualmente indicate mediante una motivazione rafforzata.
L'inammissibile “ibridazione” dei due procedimenti (quello di revisione della pianta organica e quello di revoca in autotutela della pianta organica) hanno reso secondo il Collegio illegittimo l'atto de quo anche perché intrinsecamente contraddittorio: da un canto, infatti, esso afferma che per i confini delle sedi sono da confermarsi quelli della precedente delibera del 2012, dall'altro canto contemporaneamente esso va ad incidere, invece, sulla circoscrizione della quarta sede “onde evitare un accavallamento con la terza farmacia”. Ma è del tutto evidente che non può dichiararsi di voler confermare i confini della precedente pianta organica e nel contempo modificare la zona di una sede farmaceutica così come indicata da quella stessa pianta organica che si dichiara di voler confermare.
La sentenza, alla luce di tutte tali evidenti illegittimità, indica allora in maniera tranciante che l'atto di revoca comunale è in definitiva viziato da mancanza di istruttoria e carenza di motivazione, da manifesta illogicità e contraddittorietà e non tiene peraltro conto dell'attività svolta dalle farmacie “già esistenti e consolidate”.
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
Consiglio di Stato/sentenza del 30 gennaio 2025
Non si può modificare la zonizzazione della vigente pianta organica mediante un semplice atto di revoca, peraltro pure privo di valutazioni sull'interesse pubblico
La modifica dell'ultima pianta organica approvata può avvenire soltanto con un nuovo atto programmatorio che rispetti la precisa scansione procedimentale prevista dalla legge. In caso di revoca, invece, non può modificarsi alcunché riguardo alla zonizzazione, essendo consentita soltanto l'eliminazione dell'ultima pianta organica approvata, rappresentando motivatamente al riguardo le ragioni di interesse pubblico
Massima
Farmacia – revoca della precedente pianta organica e contestuale modifica della zonizzazione – inosservanza delle norme disciplinanti il procedimento di revisione della pianta organica – mancanza di una motivazione rafforzata relativa ai motivi di interesse pubblico – illegittimità
La “creatività” che, in alcuni casi, caratterizza le decisioni dei Comuni in materia di pianta organica, può spingerli, come nel caso in esame, ad adottare “soluzioni ibride”, manifestamente illegittime.
Dopo aver istituito due nuove sedi (la terza e la quarta) nel 2012, ed aver stabilito una zonizzazione delle stesse compatibile con quella delle due farmacie già operative nel territorio, un Comune nel 2018 adotta una nuova pianta organica nella quale delocalizza la quarta sede (ancora non assegnata benché posta a concorso straordinario) e modifica i confini della terza sede (viceversa assegnata mediante il medesimo concorso straordinario).
Sennonché, a seguito della diffida inoltrata dal titolare della prima sede farmaceutica (che evidentemente non gradisce la nuova zonizzazione della quarta sede non assegnata), la Regione comunica al Comune che non è possibile alcuna modifica della zonizzazione delle sedi poste a concorso.
Il Comune a questo punto adotta un atto di revoca della propria precedente pianta organica del 2018 (senza tuttavia indicare le sottese ragioni di interesse pubblico), effettuando contestualmente una nuova zonizzazione della quarta sede: trattasi di un atto che potrebbe essere definito “ibrido”, visto che revoca un precedente atto revisionale disponendo contestualmente modifiche alla zonizzazione.
Ne consegue il ricorso al TAR Napoli da parte delle titolari della seconda e terza sede che ottengono l'accoglimento delle proprie censure e, quindi, l'annullamento dell'atto di revoca.
Il Consiglio di Stato con la presente sentenza, nel respingere l'appello del titolare della prima sede, indica in quale modo occorre procedere nei casi in cui il Comune voglia disporre la revoca del proprio precedente atto revisionale.
In primo luogo il Collegio afferma che con l'atto di revoca non può contestualmente procedersi ad una nuova zonizzazione: la legge n. 475/1968 prevede in caso di modifica della pianta organica una scansione temporale e soprattutto procedimentale, che comporta l'obbligatoria richiesta di pareri all'ASL ed all'Ordine provinciale dei Farmacisti (richiesta che, nel caso di specie, non era stata effettuata). Sul punto può considerarsi pacifica la giurisprudenza secondo cui non è consentito procedere alla modifica di una zonizzazione senza aver chiesto i pareri obbligatori per legge (sul punto vedi la pregevole sentenza del TAR Lecce del 13 novembre 2024 nonché la sentenza del TAR Napoli del 10 luglio 2023, - ambedue commentate in questa rivista – nella seconda delle quali addirittura l'atto revisionale comunale viene annullato giacché i pareri sono stati richiesti tardivamente, dopo che la delibera di Giunta era già divenuta esecutiva).
L'atto di revoca è peraltro illegittimo secondo il Consiglio di Stato non soltanto perché stabilisce una nuova zonizzazione in violazione del procedimento all'uopo previsto, ma anche perché nel disporre la revoca della precedente pianta organica, non esplicita adeguatamente le ragioni di interesse pubblico sottese all'esercizio dell'autotutela amministrativa che, com'è noto, in tali casi devono essere puntualmente indicate mediante una motivazione rafforzata.
L'inammissibile “ibridazione” dei due procedimenti (quello di revisione della pianta organica e quello di revoca in autotutela della pianta organica) hanno reso secondo il Collegio illegittimo l'atto de quo anche perché intrinsecamente contraddittorio: da un canto, infatti, esso afferma che per i confini delle sedi sono da confermarsi quelli della precedente delibera del 2012, dall'altro canto contemporaneamente esso va ad incidere, invece, sulla circoscrizione della quarta sede “onde evitare un accavallamento con la terza farmacia”. Ma è del tutto evidente che non può dichiararsi di voler confermare i confini della precedente pianta organica e nel contempo modificare la zona di una sede farmaceutica così come indicata da quella stessa pianta organica che si dichiara di voler confermare.
La sentenza, alla luce di tutte tali evidenti illegittimità, indica allora in maniera tranciante che l'atto di revoca comunale è in definitiva viziato da mancanza di istruttoria e carenza di motivazione, da manifesta illogicità e contraddittorietà e non tiene peraltro conto dell'attività svolta dalle farmacie “già esistenti e consolidate”.
Normativa
Riferimenti
Collegamenti
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