Trasferimento di farmacia dalla zona rurale al centro abitato: un annoso problema
Il trasferimento di una sede farmaceutica da una frazione rurale (di seicento abitanti e distante sette chilometri dal centro abitato) al centro abitato di un Comune avente meno di cinquemila abitanti, in avvicinamento ad una farmacia già in esso operativa, è legittimo in riferimento all’interesse dell’utenza quando il centro abitato non risulti adeguatamente coperto dall’assistenza farmaceutica.
La tardiva richiesta dei pareri obbligatori di ASL e Ordine dei Farmacisti e la conseguente tardiva loro acquisizione, da parte del Comune, nel procedimento di revisione della pianta organica, non inficia la legittimità del provvedimento di approvazione qualora tali pareri abbiano formula adesiva alle scelte comunali.
Nell’atto di revisione di pianta organica, la delimitazione di una zona mediante linea tratteggiata sulla mappa, invece che mediante precisa indicazione delle strade che ne costituiscono il perimetro, non è censurabile in giudizio dal farmacista confinante nei casi in cui il confine tra le due zone sia comunque posto ad oltre 200 metri di distanza dalla farmacia di cui egli sia titolare.
È possibile modificare la zona di una sede farmaceutica posta a concorso straordinario, anche mediante trasferimento dalla frazione rurale al centro abitato, atteso che nessuna norma impedisce al Comune di modificare la sede farmaceutica mediante revisione di pianta organica in pendenza del ricorso. L’unico limite all’azione del Comune in tal caso è la par condicio dei concorrenti
Massima
Farmacia – Comune con meno di cinquemila abitanti - trasferimento della sede dalla frazione rurale al centro abitato – legittimità
Farmacia – revisione di pianta organica – richiesta ed acquisizione tardiva di pareri ad ASL ed Ordine dei farmacisti – pareri favorevoli o comunque non contrari – legittimità
Farmacia – revisione di pianta organica – delimitazione di zone mediante linea tratteggiata su mappa invece che mediante indicazione di strade – confine posto a oltre 200 metri dalla farmacia esistente – legittimità
Farmacia – concorso straordinario – trasferimento della sede posta a concorso da frazione rurale a centro abitato durante le procedure concorsuali – legittimità – limite della par condicio dei partecipanti
Il Consiglio di Stato, in questa articolata sentenza affronta tematiche estremamente interessanti: il trasferimento di una sede farmaceutica, mediante revisione di pianta organica, dalla frazione rurale avente seicento abitanti e posta a sette chilometri di distanza dal centro abitato di un Comune di poco meno di cinquemila abitanti al centro abitato medesimo; la rilevanza giuridica della tardiva richiesta dei pareri obbligatori, nell’ambito del procedimento revisionale, da parte del Comune; la legittimità di una delibera revisionale comunale che, invece di identificare il confine tra due zone mediante indicazione delle vie, si limiti a tracciare una linea sulla mappa; la possibilità, da parte del Comune, durante lo svolgimento del concorso straordinario, di modificare mediante trasferimento la zona della sede posta a concorso.
Il Consiglio di Stato offre spunti estremamente interessanti ed applica il principio della “ragione più liquida” per respingere tutte le censure proposte, confermare la sentenza di primo grado e disporre anche la condanna alle spese ai danni dell’appellante.
La vicenda prende le mosse da una sede, istituita in ragione dell’abbassamento del quorum stabilito dalla l. n. 27/2012 e posta a concorso straordinario, corrispondente ad una zona rurale di circa seicento abitanti e situata a sette chilometri di distanza dal centro abitato di un Comune avente poco meno di 5.000 abitanti. Essendo stata non opzionata detta sede al primo interpello del concorso, nelle more dell’avvio del secondo interpello il Comune approva una nuova pianta organica che prevede il trasferimento della sede dalla frazione rurale al centro abitato, a confine con l’unica già aperta al suo interno. I pareri obbligatori di ASL e Ordine dei farmacisti vengono richiesti soltanto successivamente all’adozione della delibera conclusiva ed entrambi non sollevano obiezioni rispetto all’operato comunale. La linea di demarcazione delle zone delle due sedi (che quindi, adesso diventano confinanti) viene espressa mediante tratto di penna sulla mappa e non già mediante indicazione delle strade.
Poiché la nuova sede viene opzionata al secondo interpello del concorso straordinario, il titolare della sede operativa nel centro abitato impugna la decisione comunale sotto una molteplicità di profili, tutti esaminati con precisione dal Giudice amministrativo.
Per quanto attiene alla tardività della richiesta dei pareri (che il Comune acquisisce soltanto dopo aver approvato la nuova pianta organica) il Consiglio di Stato richiama i principi già espressi nella propria sentenza del 6 luglio 2018 e, premettendo che essi non hanno formulato rilievi critici nei confronti delle decisioni comunali, ribadisce che nel caso in cui i pareri obbligatori (ma non vincolanti) vengano resi con formula adesiva o comunque non contestino la scelta comunale, non si verta in fattispecie di illegittimità provvedimentale, bensì di semplice irregolarità procedimentali, visto che la posposizione dell’acquisizione non ha avuto alcuna concreta incidenza sul contenuto dell’atto revisionale. Diverso sarebbe stato il caso, probabilmente, qualora uno o entrambi i pareri richiesti ed acquisiti tardivamente avessero avuto contenuto negativo ed il Comune fosse rimasto inerte (ferma restando l’esclusione di un qualsivoglia potere di concertazione o codecisione in capo all’ASL ed all’Ordine dei Farmacisti, riguardo alla rilevanza dei pareri obbligatori ed agli oneri che discendono a carico del Comune qualora uno o entrambi i detti pareri abbiano contenuto negativo in merito alla proposta comunale, vedasi la pregevole sentenza del TAR Napoli del 28 giugno 2023).
L’altro interessantissimo tema affrontato dalla sentenza in esame è quello relativo al trasferimento della sede farmaceutica, da una frazione rurale posta a circa sette chilometri dal centro abitato, all’interno del centro abitato medesimo.
Il Consiglio di Stato, in ordine al quando, stabilisce che è legittimo modificare la zona della sede durante il succedersi degli interpelli del concorso straordinario trasferendola dalla frazione rurale al centro abitato e che è inammissibile, in merito a tanto, l’impugnativa del titolare di farmacia già operante sul territorio, visto che l’unico limite che il Comune incontra riguardo a tali modifiche è la par condicio tra i concorrenti. Tra le righe la sentenza pare indicare che l’unico titolato ad impugnare tale modifica è il concorrente (o i concorrenti) che, interpellato/i agli interpelli precedenti al trasferimento, possa/no aver non opzionato la sede per la mancanza di appetibilità della stessa in quanto posizionata in una frazione rurale spopolata e lontana dal centro abitato.
Per quanto attiene invece al quid e, cioè alla scelta discrezionale di trasferire una sede farmaceutica da una frazione rurale di seicento abitanti circa posta a sette chilometri di distanza dal centro abitato, al centro abitato medesimo (di un Comune di meno di cinquemila abitanti), la sentenza conferma la correttezza delle scelte comunali: nei casi in cui i Comuni operino una “corretta ricognizione dei bisogni pubblici, connessi alla localizzazione sul territorio comunale delle sedi farmaceutiche”, perseguendo le ragioni di pubblico interesse legate all’effettiva dislocazione della popolazione sul territorio, deve ritenersi legittimo il trasferimento di una sede da una frazione rurale al centro abitato di un Comune con meno di cinquemila abitanti visto che una nuova ubicazione in una nuova zona più densamente popolata può ritenersi funzionale agli interessi dell’utenza.
Per quanto attiene infine al quomodo e, cioè, alle modalità con cui si è proceduto a concretizzare il trasferimento e dunque a delimitare le due nuove zone confinanti, il Consiglio di Stato stabilisce che una demarcazione consistente in un tratto di penna su una mappa è da considerarsi appropriata e comunque l’atto revisionale non è impugnabile dal farmacista confinante qualora le due farmacie siano posizionate oltre i duecento metri l’una dall’altra (nel caso specifico ad oltre un chilometro). Per corroborare tale ragionamento il Collegio richiama i principi contenuti nella sentenza del Consiglio di Stato del 2 maggio 2016 secondo cui può prescindersi da una esatta definizione dei perimetri delle due zone confinanti. Tale principio è pure rinvenibile in altre pronunce come, ad esempio, nella sentenza del Consiglio di Stato del 12 aprile 2023, secondo cui la funzione della perimetrazione è quella di assicurare, rispettando un disegno di massima, un’ottimale accessibilità al servizio farmaceutico. Ferma restando l’autorevolezza del Supremo Organo di Giustizia amministrativa, tale parte della sentenza sembra ispirata a orientamento più sostanzialista e di maggiore liberalizzazione, mentre sarebbe preferibile che le zone siano precisamente identificate mediante circoscrizioni perimetrate sulla base di univoche indicazioni topografiche (come, ad esempio, è previsto dall'art. 3 comma 1 della legge regionale n. 2/2016 dell'Emilia Romagna), atteso che un ambito territoriale univocamente delimitato elimina in radice, a tacer d’altro, le altrui contestazioni (con la sola esclusione della violazione del limite dei 200 metri di distanza) se il trasferimento della farmacia avviene all'interno della propria zona.
Avv. Tommaso di Gioia
Patrocinante dinnanzi alle Magistrature Superiori, già docente nel Corso di Alta Formazione in Diritto Sanitario dell'Università di Bari, componente del Comitato degli Esperti della Scuola di Aggiornamento e della Scuola di Formazione Forense dell'Ordine degli Avvocati di Bari
Diritto del Farmaco
Commento
Consiglio di Stato/sentenza del 4 aprile 2024
Trasferimento di farmacia dalla zona rurale al centro abitato: un annoso problema
Il trasferimento di una sede farmaceutica da una frazione rurale (di seicento abitanti e distante sette chilometri dal centro abitato) al centro abitato di un Comune avente meno di cinquemila abitanti, in avvicinamento ad una farmacia già in esso operativa, è legittimo in riferimento all’interesse dell’utenza quando il centro abitato non risulti adeguatamente coperto dall’assistenza farmaceutica.
La tardiva richiesta dei pareri obbligatori di ASL e Ordine dei Farmacisti e la conseguente tardiva loro acquisizione, da parte del Comune, nel procedimento di revisione della pianta organica, non inficia la legittimità del provvedimento di approvazione qualora tali pareri abbiano formula adesiva alle scelte comunali.
Nell’atto di revisione di pianta organica, la delimitazione di una zona mediante linea tratteggiata sulla mappa, invece che mediante precisa indicazione delle strade che ne costituiscono il perimetro, non è censurabile in giudizio dal farmacista confinante nei casi in cui il confine tra le due zone sia comunque posto ad oltre 200 metri di distanza dalla farmacia di cui egli sia titolare.
È possibile modificare la zona di una sede farmaceutica posta a concorso straordinario, anche mediante trasferimento dalla frazione rurale al centro abitato, atteso che nessuna norma impedisce al Comune di modificare la sede farmaceutica mediante revisione di pianta organica in pendenza del ricorso. L’unico limite all’azione del Comune in tal caso è la par condicio dei concorrenti
Massima
Farmacia – Comune con meno di cinquemila abitanti - trasferimento della sede dalla frazione rurale al centro abitato – legittimità
Farmacia – revisione di pianta organica – richiesta ed acquisizione tardiva di pareri ad ASL ed Ordine dei farmacisti – pareri favorevoli o comunque non contrari – legittimità
Farmacia – revisione di pianta organica – delimitazione di zone mediante linea tratteggiata su mappa invece che mediante indicazione di strade – confine posto a oltre 200 metri dalla farmacia esistente – legittimità
Farmacia – concorso straordinario – trasferimento della sede posta a concorso da frazione rurale a centro abitato durante le procedure concorsuali – legittimità – limite della par condicio dei partecipanti
Il Consiglio di Stato, in questa articolata sentenza affronta tematiche estremamente interessanti: il trasferimento di una sede farmaceutica, mediante revisione di pianta organica, dalla frazione rurale avente seicento abitanti e posta a sette chilometri di distanza dal centro abitato di un Comune di poco meno di cinquemila abitanti al centro abitato medesimo; la rilevanza giuridica della tardiva richiesta dei pareri obbligatori, nell’ambito del procedimento revisionale, da parte del Comune; la legittimità di una delibera revisionale comunale che, invece di identificare il confine tra due zone mediante indicazione delle vie, si limiti a tracciare una linea sulla mappa; la possibilità, da parte del Comune, durante lo svolgimento del concorso straordinario, di modificare mediante trasferimento la zona della sede posta a concorso.
Il Consiglio di Stato offre spunti estremamente interessanti ed applica il principio della “ragione più liquida” per respingere tutte le censure proposte, confermare la sentenza di primo grado e disporre anche la condanna alle spese ai danni dell’appellante.
La vicenda prende le mosse da una sede, istituita in ragione dell’abbassamento del quorum stabilito dalla l. n. 27/2012 e posta a concorso straordinario, corrispondente ad una zona rurale di circa seicento abitanti e situata a sette chilometri di distanza dal centro abitato di un Comune avente poco meno di 5.000 abitanti. Essendo stata non opzionata detta sede al primo interpello del concorso, nelle more dell’avvio del secondo interpello il Comune approva una nuova pianta organica che prevede il trasferimento della sede dalla frazione rurale al centro abitato, a confine con l’unica già aperta al suo interno. I pareri obbligatori di ASL e Ordine dei farmacisti vengono richiesti soltanto successivamente all’adozione della delibera conclusiva ed entrambi non sollevano obiezioni rispetto all’operato comunale. La linea di demarcazione delle zone delle due sedi (che quindi, adesso diventano confinanti) viene espressa mediante tratto di penna sulla mappa e non già mediante indicazione delle strade.
Poiché la nuova sede viene opzionata al secondo interpello del concorso straordinario, il titolare della sede operativa nel centro abitato impugna la decisione comunale sotto una molteplicità di profili, tutti esaminati con precisione dal Giudice amministrativo.
Per quanto attiene alla tardività della richiesta dei pareri (che il Comune acquisisce soltanto dopo aver approvato la nuova pianta organica) il Consiglio di Stato richiama i principi già espressi nella propria sentenza del 6 luglio 2018 e, premettendo che essi non hanno formulato rilievi critici nei confronti delle decisioni comunali, ribadisce che nel caso in cui i pareri obbligatori (ma non vincolanti) vengano resi con formula adesiva o comunque non contestino la scelta comunale, non si verta in fattispecie di illegittimità provvedimentale, bensì di semplice irregolarità procedimentali, visto che la posposizione dell’acquisizione non ha avuto alcuna concreta incidenza sul contenuto dell’atto revisionale. Diverso sarebbe stato il caso, probabilmente, qualora uno o entrambi i pareri richiesti ed acquisiti tardivamente avessero avuto contenuto negativo ed il Comune fosse rimasto inerte (ferma restando l’esclusione di un qualsivoglia potere di concertazione o codecisione in capo all’ASL ed all’Ordine dei Farmacisti, riguardo alla rilevanza dei pareri obbligatori ed agli oneri che discendono a carico del Comune qualora uno o entrambi i detti pareri abbiano contenuto negativo in merito alla proposta comunale, vedasi la pregevole sentenza del TAR Napoli del 28 giugno 2023).
L’altro interessantissimo tema affrontato dalla sentenza in esame è quello relativo al trasferimento della sede farmaceutica, da una frazione rurale posta a circa sette chilometri dal centro abitato, all’interno del centro abitato medesimo.
Il Consiglio di Stato, in ordine al quando, stabilisce che è legittimo modificare la zona della sede durante il succedersi degli interpelli del concorso straordinario trasferendola dalla frazione rurale al centro abitato e che è inammissibile, in merito a tanto, l’impugnativa del titolare di farmacia già operante sul territorio, visto che l’unico limite che il Comune incontra riguardo a tali modifiche è la par condicio tra i concorrenti. Tra le righe la sentenza pare indicare che l’unico titolato ad impugnare tale modifica è il concorrente (o i concorrenti) che, interpellato/i agli interpelli precedenti al trasferimento, possa/no aver non opzionato la sede per la mancanza di appetibilità della stessa in quanto posizionata in una frazione rurale spopolata e lontana dal centro abitato.
Per quanto attiene invece al quid e, cioè alla scelta discrezionale di trasferire una sede farmaceutica da una frazione rurale di seicento abitanti circa posta a sette chilometri di distanza dal centro abitato, al centro abitato medesimo (di un Comune di meno di cinquemila abitanti), la sentenza conferma la correttezza delle scelte comunali: nei casi in cui i Comuni operino una “corretta ricognizione dei bisogni pubblici, connessi alla localizzazione sul territorio comunale delle sedi farmaceutiche”, perseguendo le ragioni di pubblico interesse legate all’effettiva dislocazione della popolazione sul territorio, deve ritenersi legittimo il trasferimento di una sede da una frazione rurale al centro abitato di un Comune con meno di cinquemila abitanti visto che una nuova ubicazione in una nuova zona più densamente popolata può ritenersi funzionale agli interessi dell’utenza.
Per quanto attiene infine al quomodo e, cioè, alle modalità con cui si è proceduto a concretizzare il trasferimento e dunque a delimitare le due nuove zone confinanti, il Consiglio di Stato stabilisce che una demarcazione consistente in un tratto di penna su una mappa è da considerarsi appropriata e comunque l’atto revisionale non è impugnabile dal farmacista confinante qualora le due farmacie siano posizionate oltre i duecento metri l’una dall’altra (nel caso specifico ad oltre un chilometro). Per corroborare tale ragionamento il Collegio richiama i principi contenuti nella sentenza del Consiglio di Stato del 2 maggio 2016 secondo cui può prescindersi da una esatta definizione dei perimetri delle due zone confinanti. Tale principio è pure rinvenibile in altre pronunce come, ad esempio, nella sentenza del Consiglio di Stato del 12 aprile 2023, secondo cui la funzione della perimetrazione è quella di assicurare, rispettando un disegno di massima, un’ottimale accessibilità al servizio farmaceutico. Ferma restando l’autorevolezza del Supremo Organo di Giustizia amministrativa, tale parte della sentenza sembra ispirata a orientamento più sostanzialista e di maggiore liberalizzazione, mentre sarebbe preferibile che le zone siano precisamente identificate mediante circoscrizioni perimetrate sulla base di univoche indicazioni topografiche (come, ad esempio, è previsto dall'art. 3 comma 1 della legge regionale n. 2/2016 dell'Emilia Romagna), atteso che un ambito territoriale univocamente delimitato elimina in radice, a tacer d’altro, le altrui contestazioni (con la sola esclusione della violazione del limite dei 200 metri di distanza) se il trasferimento della farmacia avviene all'interno della propria zona.
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